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陈文军 | 全过程工程咨询模式及其内在特征研究
发布日期:2021-01-22 作者:陈文军 信息来源:研究 访问次数: 字号:[ ]

【导读】全过程工程咨询已成为当今工程领域的热点话题。本文将从工程建设的过程切入,梳理全过程工程咨询的主要发展模式和各类咨询机构业务专长,比较分析了标准型、全能型、模块组合型、监管型等组合模式的内在特征,对全过程咨询的团队负责人和牵头单位提出了要求,认为立足专业精神基础之上的延伸与拓展,乃是全过程咨询稳定发展的基石。

一、从工程建设的过程说起

工程建设是分阶段进行的。根据我国投资管理体制和项目建设程序,投资项目周期划分为前期阶段、准备阶段、实施阶段和运营阶段。

(一)前期阶段

主要内容包括:项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究报告,咨询评估。各种专项咨询,如节能、环评、安评、社会稳定评价以及水土保持方案等。

(二)准备阶段

从项目可行性研究报告审批或项目申请报告核准起,到项目正式开工建设止。这阶段的主要工作有:工程设计、筹资融资、对外谈判、招标投标、签订合同、征地拆迁及移民安置、施工准备(场地平整、通路、通水、通电等)。

(三)实施阶段

从投资项目的主体工程破土动工起,到工程竣工交付运营止。这阶段的主要工作有:建筑工程施工、设备采购安装、工程监理、合同管理、生产准备、试生产考核、竣工验收等。这是项目管理周期中工程量最大、投入的人力、物力和财力最多、工程管理难度最大的阶段。

(四)运营阶段

从项目竣工验收交付使用起,到运营一定时期(非经营性项目)或回收全部投资(经营性项目)止。这个阶段一般跨度较长,主要工作有:正常生产运营、项目后评价(运营了3~5年之后)、偿还贷款、更新改造等。

二、目前主流的工程管理模式

目前在工程领域通行的管理模式是建设方(业主)、施工方及咨询方的三角模式,也是国际流行已久的做法。我国工程建设尝尝涉及国有资金,为了杜绝国有资产流失,确保国有资产的保值增值,政府对国有资金的使用有严格的监管与审计要求,这种审计往往是全方位、全流程、全口径的。监管的对象主要是建设方,监管的实施部门多为政府审计、监察部门或其授权的管理机构,从而形成了中国特有的对国有投资项目的工程管理模式,详见图1。

图1 国有资金投资项目的通行管理模式

在建设方、施工方与咨询方的三角模式中,建设方、施工方的地位与责任非常明确,但在咨询方的情况相对复杂。它们多由独立的前期咨询、勘察设计、招标代理、监理、项目管理及造价咨询等各种企业构成,均为独立的法律主体,在各自的专业领域内,为建设提供各类技术或管理服务,彼此的工作呈平行关系,很难找到一个明确的责任主体来对整个工程咨询侧负责。碎片化的工程咨询存在诸多问题。

1.责任主体不明。工程建设是个整体,涉及到质量、进度、投资的控制,安全、合同、信息的管理及多方面协调。由于分属不同的咨询企业负责,一旦项目建设出现问题,在工程咨询方面很难找到具体的负责单位。

2.造成效率损失。整个工程实施链条上的前期咨询、勘察、设计、监理等属于各自的主体,不能形成有效的衔接,增大了建设方的协调工作量,拖慢了工程进度,也成为返工或变更的一大原因。

3.激化工作矛盾。以实施阶段为例,监理与造价咨询单位都在现场为建设单位服务,监理更强调质量与进度,造价关心成本与价格,各管一块使各方都只从自身角度考虑问题,形成工作冲突,只好由建设方来平衡,不利于工程项目的顺利进行。

4.形成信息孤岛。表面上看,各个咨询单位都在投入精力努力收集信息,但从自身角度出发收集的每个阶段或环节形成的信息,很难与其它阶段与环节的共享或沟通,造成信息断层和丢失,也影响后期的改造升级。

5.抗风险能力弱。碎片化的咨询市场产生了众多的小微公司,行业集中度不高,抗风险能力较低,整体水平很难再上台阶,同进也造成了从业人员专业面狭窄,与其它项目参与方易生摩擦。

三、全过程工程咨询顺应了时代的要求

为克服碎片化工程类咨询带来的责任主体不明,效率低下,效果不理想的弊端,全过程工程咨询服务模式被推上前台。

2017年2月21日,国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发﹝2017﹞19号)明确提出:“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询,培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中,充分发挥建筑师的主导作用,鼓励提供全过程工程咨询服务。”正式吹响了神州大地开展全过程工程咨询的号角。同年5月2日,住房和城乡建设部下发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市﹝2017﹞101号),选择北京、上海等8省(市)以及中国建筑设计院有限公司等40家企业开展全过程工程咨询试点。随后,各省市行政区也推出了自己辖区范围内的试点单位,目前国家及省级层面上的试点单位已经超过1000家,标志着这项工作正式开始启动。

2019年3月15日,国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规﹝2019﹞515号)(以下简称“515号文”),要求:“鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式。”“从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度,开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。鼓励和支持咨询单位创新全过程工程咨询服务模式,为投资者或建设单位提供多样化的服务”。515号文从操作层面上指明了方向,提出了实现的路径及实现方式。

相对于传统的分散化的工程咨询,全过程工程咨询的出现,丰富了工程咨询市场的服务方式,也给建设方以更多的选择。

四、从“点、线、面”角度去理解现有工程咨询类机构

当前,从工程项目建设管理的视角看,咨询机构包括项目管理、前期咨询、勘察、设计、招标代理、监理、造价等类型,它们在事技术、经济及管理服务等方面,各有侧重,各有特色,参见表1

表1 工程咨询单位主要工作内容及参与情况

(一)“点、线、面”的特征描述

为便于直观说明,在归纳各工程咨询企业的业务特点时,以“点”“线”“面”的方式描述其相应特征。

所谓的“点”,是指其服务在本阶段不是连续进行,呈现出一个个不连续的“点”,都是单项的独立的工作,有需要才来,办完即走。所谓“线”,指其服务在本阶段中从头至尾贯穿始终,但只是某个单独的项,此项以外的其它工作基本不参与或仅在必要时进行配合。所谓“面”,指在某阶段成为主导或主要协调管理方,能在一定程度上把握着整个项目的方向。

(二)各类咨询单位的主要工作内容

1.项目管理单位

项目管理单位受建设方(业主)委托,帮助建设办理相关手续,协助建设方选择招标、勘察、设计、监理、造价、施工单位、材料供应商等企业,并协助或部分代表建设方对有些单位进行督促、协调与评价等,工作分布在工程建设过程所有阶段,以协调为主,具体的工程技术、经济或实施中的操作层面上的管控涉及不深。

2.前期咨询单位

前期咨询单位的工作重点在项目前期,完全不介入到后续的其它阶段。其主要的工作内容有:

根据委托,编制各种规划,如总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制。

项目投资机会研究、投融资策划,项目建议书(预可行性研究)、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制,政府和社会资本合作(PPP)项目咨询等。

受托对规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、PPP项目实施方案、 初步设计的评估,规划和项目中期评价、后评价,项目概预决算审查,及其他履行投资管理职能所需的专业技术服务。

3.勘察单位

勘察单位位于建筑工程五方责任主体之列。根据建设工程的要求,查明、分析、评价建设场地的地质、环境特征和岩土工程条件,编制勘察文件。它要求按照不同勘察阶段的要求,正确反映场地的工程地质条件及岩土体性态的影响,并结合工程设计、施工条件以及地基处理等工程的具体要求,进行技术论证和评价,提交处理岩土工程问题及解决问题的决策性具体建议,并提出基础、边坡等工程的设计准则和岩土工程施工的指导性意见。主要是为设计提供地勘资料,有时施工过程中发现未明或有争议地质情况进行现场核实。

4.设计单位

设计单位位于建筑工程五方责任主体之列。根据已批复的规划或可行性研究报告,进行方案设计、初步设计、施工图设计,编制概算上报政府部门,经批复后成为投资控制依据,同时配合建设方完成招投标,施工过程中变更等,并参与到项目的竣工验收。在工程项目建设过程中,设计对技术、经济具有很大的影响,有时甚至影响到项目的成败。

5.招标代理单位

招标代理单位依法依规,公开、公平、公正的完成某个事项的整个招标流程,办理相关手续。操作过程中,参与招标策划,对工作提出建议,帮助建设方编制资格预审文件,协助完成资格预审;编制和发售招标文件,协助编制合同条款,制定评标办法等,并组织服务好评标、定标工作,为招标人及中标人商签合同做好准备。一旦确定中标人或中标价格,该项的后续的工作基本就不再参与。

6.监理单位

监理单位位于建筑工程五方责任主体之列。根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同,在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制,对合同、信息进行管理,对工程建设相关方的关系进行协调,并履行建设工程安全生产管理法定职责。主要工作贯穿了从在施工开工准备到最终竣工验收等过程的始终。

7.造价咨询单位

造价咨询单位是指接受委托,对建设项目投资、工程造价的确定与控制提供专业咨询服务的企业。其业务范围包括:

建设项目建议书及可行性研究投资估算、项目经济评价报告的编制和审核。

建设项目概预算的编制与审核,并配合设计方案比选、优化设计、限额设计等工作进行工程造价分析与控制。

建设项目合同价款的确定(包括招标工程工程量清单和标底、投标报价的编制和审核);合同价款的签订与调整(包括工程变更、工程洽商和索赔费用的计算)及工程款支付,工程结算及竣工结(决)算报告的编制与审核等。

工程造价经济纠纷的鉴定和仲裁的咨询。提供工程造价信息服务等。

工程造价咨询企业可以对建设项目的组织实施进行全过程或者若干阶段的管理和服务。”

(三)各类工程类咨询机构的性状特征

综上所述,项目管理单位虽全程参与,但只做些管理与协调工作,并对具体业务介入不深,从组织协调角度,它工作呈现“线”的特征。

招标代理服务可能前期、准备、实施等阶段均有可能参与,在确定实施单位及中标价格后,这项服务即告结束,以后的进程基本与之无关,服务呈“点”状特征。

前期咨询、设计、监理等单位分别在前期、准备、实施等阶段深度参与甚至担任主角,掌握较全面,在其主导的阶段,呈“面”状特征。

造价咨询参与到所有阶段之中,但只负责成本或投资这个维度,其它方面涉及较少,工作呈明显的“线”性特征。

五、全过程工程咨询服务的可能组合模式

工程建设市场是丰富多彩的,因此全过程工程咨询的形式肯定不是千篇一律的。根据对市场的感悟,全过程咨询可能出现的组合模式分析如下。

(一)标准型的全过程工程咨询

按照515号文,全过程工程咨询分成投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询两大类,分别对应项目决策和建设实施两个阶段。由于是政府文件推荐的模式,不妨把它定义为标准型。

1.“标准 I ”:投资决策综合性咨询

按照515号文要求:“综合性工程咨询单位接受投资者委托,就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、安全等影响可行性的要素,结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证,为投资者提供决策依据和建议。”其作业方式为:“可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务等方式牵头提供,或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供。”同时对政府审批也提出了相应的要求。“单独开展的各专项评价评估结论应当与可行性研究报告相关内容保持一致,各审批部门应当加强审查要求和标准的协调,避免对相同事项的管理要求相冲突。”“鼓励项目单位采用投资决策综合性咨询,减少分散专项评价评估,避免可行性研究认证碎片化。”“各地要建立并联审批、联合审批机制,提高审批效率,并通过通用综合性咨询成果、审查一套综合性申报材料,提高并联审批、联合审批的操作性。”“可行性研究报告包括其它专项审批要求的认证评价内容的,有关审批部门可以将可行性研究报告作为申报材料进行审查。”

这对苦苦挣扎于“编本子”“纸上谈兵”的咨询企业,的确带来了福音。首先,从仅限于编制可行性研究报告和可行性研究评估的业务的单位而言,有更多的机会扩张为从事节能、环评、安评、稳评、水土保持等业务或牵头组织此类业务,业务范围扩大。由于项目前期工作主要与政府打交道,手续多、程序严、政策性、专业性强,对办事人员政策水平、灵活应变能力要求较高,所以很多建设方也非常乐意将这项工作,交由合适的咨询单位牵头,以加快项目的审批进度。这给前期咨询单位带来了提升企业地位,增加议价能力和提升企业效益的机会。

2.“标准 II ”:工程建设全过程咨询

按照515号文规定:“以工程建设环节为重点推进全过程咨询”。“在房屋建筑、市政基础设施等工程建设工,鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务,满足建设单位一体化服务需求,增强工程建设过程的协同性”。“工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施,也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。”当前,“标准II”使得稍有规模的设计、监理、造价、勘察、招标代理等单位产生了联想,纷纷跃跃欲试,唯恐落后,呈你追我赶之势,成为全过程工程咨询讨论的热点。

(二)全能型的全过程工程咨询

全能型就是 “标准I”+“标准II”,将两阶段的咨询服务全面进行整合,实施全产业链的工程咨询。适用于实力超强,产业链齐全的大型、综合型的咨询公司,如中国国际工程咨询有限公司等。当前,全过程工程咨询已出现了多个亿元大单,正是这类企业展示实力的大好机会。

(三)模块组合型的全过程工程咨询

按照515号文规定:“除投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询外,咨询单位可根据市场需求,从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度,开展跨阶段咨询服务或同一阶段内不同类型咨询服务组合”。

全过程工程咨询在我国是一种新型的咨询管理模式,代表着未来的发展趋势。我们应看到,传统模式为大家接受且运行多年,说明本身具备顽强的生命力。在新旧模式转型中,不能操之过急。全过程工程咨询有一个发展过程,并非所有的工程咨询类机构做好了这方面的准备。因此,小步快走的方式,在坚持主营业务基础上通过叠加新模块的方式,逐步丰富自身的业务范围和壮大自身实力或许更加稳健可行。例如,原从事造价咨询的企业叠加招标代理,形成“造价+招标”,成功后再叠加监理,形成“造价+招标+监理”方式来逐步拓展业务,一步一个脚印地踏实向前迈进。

(四)监管型的全过程工程咨询

对于国有资金投入大的项目,政府需要对其进行全面的监管,这种监管通常是全方位、全口径、全流程围绕着工程项目的全过程全面展开的,而这种监管在很多场合体现为对基建项目的审计,不妨将它定义为总体审计。从事该工作的咨询服务机构,同样可以理解为基于监管的进行全过程工程咨询服务。

在政府审计越来越严、问责越来越频繁的大环境下,有些大型国有企业,特别是国有“平台公司”,愿意在正式的政府审计到来之前,聘请熟悉政府审计流程、熟悉工程各阶段操作及管理流程的单位为其把关,防范各种风险,消除隐患。

“平台公司”投资金额大,项目数量多且规模大,与之相联系的既有政府相关部门,也有设计单位、施工承包商、材料供应商、各类中介类咨询服务机构,管理复杂,工作环节众多,故而风险也多。“平台公司”也希望在规范项目管理满足政府审计的同时,有人为企业诊断把脉 ,完善企业制度建设,提高自身的管理水平。

总体审计是根据工程建设的各个阶段的特点,从决策、准备和实施等环节依次展开,各有侧重而又浑然一体。由于资金也是审计关注的重点,因此大多数情况下,需要工程咨询类与财务类单位相互配合。主要侧重以下几项内容:

1.项目立项审计,重点是关注各项程序的手续是否到位、合规,此工作由工程师与财务人员联合进行。

2.征地拆迁审计,除了程序的合法与合规外,更要关注资金的使用,主要执行人是财务人员。

3.招标投审计,核查程序、流程是否做到依法依规,最终资料是否完整,有无围标、串标的嫌疑,主要由工程技术人员进行,个别情况财务人员可以介入。

4.施工过程审计,核查合同执行情况,过程管理是否到位,进度款的拨付是否合规,对最终的竣工结算进行复核把关,看是否严格执行了相关规定的要求,金额是否合理,即通常意义上的复审。主要由工程审计人员进行,财务配合。

5.竣工决算审计。由负责工程竣工结算的工程造价人员与负责最终决算的财务人员共同配合完成,对最终的费用进行盘点,形成最后的财务竣工决算报告或对已编制完成的竣工决算报告进行审核。

6、最终的成果与资料汇总。接受政府审计时,需要提供各类资料,这涉及到建设方的多个部门。如果总审的咨询企业在服务过程中,将所需的资料进行系统的归档整理,在迎接检查时,就不会手忙脚乱,到处翻箱倒柜了,也可提高建设方迎接政府审计检查的效率。

六、谁更合适全过程工程咨询的主导者

全过程工程咨询不是把原来各专业的咨询公司进行简单的拼凑,应是彼此间的深度融合。这无论是对团队的负责人,还是对其中的咨询企业,都提出了相应的要求。

(一)对团队的负责人的要求

由于工程建设是个复杂的有机体,参与单位及人员众多,因此,其负责人应具备相当的资历及丰富的工作经验,熟悉工程建设各个阶段,对前期咨询、勘察、设计、招标、监理和造价咨询等有较深入的了解,至少在上述两个以上单位工作过且有独当一面的经历,熟悉基本建设程序,具备较强的专业能力和协调能力。

(二)对牵头单位的分析

1.前期咨询单位。前期咨询单位对决策阶段较为熟悉,可在投资决策综合性咨询(“标准I”)中担任牵头人。在工程建设全过程咨询中(“标准II”),由于它们接触到实施过程经验较少,机会不多。

2.勘察单位。勘察单位主要为设计单位提供勘察资料,间或在实施阶段处理地勘方面的问题,但参与到整个工程项目建设过程的机会较少,基本不适宜在工程建设全过程咨询中担任牵头人。

3.招标代理单位。虽然在设计阶段、实施阶段甚至前期决策阶段有介入,但提供的点对点的服务,尽管对招投标政策法规较为熟悉,对合同条款也有一定的理解,但工程建设的整体参与度较低,也很难在全过程工程咨询活动中牵头。

4.设计单位。设计单位主导了项目设计阶段,有些大型的设计单位还参与了项目设计前端的可行性研究报告的编制,很多还参与了项目的EPC,人员整体素质较高,对工程项目非常熟悉,即知其然也知其所以然,完全有能力在全过程咨询活动中牵头,但要注重对项目管理人员的培养,要有专门的项目管理团队来实施全过程工程咨询,因为并非设计人员都对从事项目管理有兴趣。

5.监理单位。对工程项目建设特别是施工现场情况非常熟悉,有很多总监、总监代表或专业的监理工程师在建设方或施工方工作过,有些监理企业也从事项目管理业务,因此,大型监理单位牵头全过程工程咨询具有一定的优势,也的确有很多的监理单位正跃跃欲试,摩拳擦掌。

6.造价咨询单位。造价咨询单位是唯一能够参与到工程项目建设各个阶段的咨询机构,从前期的投资估算,设计阶段的设计概算、施工阶段的施工图预算、过程造价控制以及竣工验收后的竣工结算,到处都活跃着造价人的身影,他们对项目的投资控制起着关键作用,无论是否牵头,其在全过程工程咨询中的地位也将受到各方的尊重。对于工程技术方案不复杂,建设方对投资较敏感,并将投资控制为核心目标的全过程工程咨询项目,同样也能扮演牵头人的角色。

七、结论

全过程工程咨询是我国提倡的咨询管理模式,也是未来的重要趋势,但工程咨询业目前的“碎片化”格局不是一天形成的,也不会很快退出历史舞台。在今后相当长的时间内,各种咨询管理模式并存,且全过程咨询本身也在不断演化和丰富。

历经市场洗礼,工程咨询类机构的立身之本始终是长久以来形成的专业积累。不忘初心,立足专业精神基础之上的延伸与拓展,乃是全过程咨询稳定发展的基石。

面对全过程咨询的汹涌大潮,我们既要仰望天空,更要脚踏实地,顺势而为,才能真正立于不败之地。

注:文中图片来源于网络。