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何平 | 大美三江源 生态修复恢复典范
发布日期:2020-09-17 作者:何平 信息来源:智库 访问次数: 字号:[ ]

 导 读

青海三江源国家公园体制试点,是我国第一个由中央政府批复的体制试点单位,目前基本建成“两个统一行使”体制机制,开拓园地协同保护三江源局面,形成了人与自然和谐的空间布局。

●三江源:“一园三区”模式

●十大显著建设成果

●重大破局创新举措

●国家公园的待解之题

●三江源发展蓝图


2003年12月,我第一次踏上三江源,亲眼目睹三江源地区草场退化严重、鼠兔满地跑、野生藏羚羊、牦牛等大型野生动物却难觅踪迹的场景。雪豹几乎成为记忆,大小湖泊逐渐消失。玛多县4000多个大小湖泊干涸一半以上,有些湖泊甚至被黄沙吞噬。

我几乎每年都要到三江源地区调研,少则一两次,多则近十次。随着三江源国家级自然保护区建设,三江源生态保护与建设工程一期、二期相继实施,三江源国家公园建设逐步推进,三江源地区的植被显著恢复,水源涵养功能也明显增强。“千湖之县”玛多地区生态环境逐步恢复,湖泊数量逐年增加,美丽壮观的千湖景观重现在世人面前。野生动物种群快速增长,藏羚羊种群规模已从不足2万只恢复到超过6万只,雪豹也从“藏在深闺无人识”变成“飞入寻常百姓家”。黑鹳、中白鹭、鬣羚等珍稀动物更是陆续现身三江源。

三江源生态修复效果开始显现,生态功能增强,是生态保护和建设的典范。

三江源:“一园三区”模式

2016年3月,中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》(下称《试点方案》),青海三江源国家公园体制试点正式启动,是我国第一个由中央政府批复的体制试点单位。

试点采取“一园三区”模式,即三江源国家公园试点范围,包括长江源(玉树藏族自治州治多、曲麻莱两县境内),黄河源(果洛自治州玛多县境内)、澜沧江源(玉树藏族自治州杂多县境内)3个园区。园区总面积为12.31万平方公里,占三江源国土面积的31.16%。

三江源国家公园管理机构由各级国土、林业、农牧、环保、水利等部门的自然资源保护职能划转相应职能和402名编制共同组建。三江源国家公园实行集中统一垂直管理。按“一园三区”布局,同步对3个园区所涉4县进行大部门制改革,全面实现集中统一高效的保护管理和执法,分别整合涉及自然资源和生态保护相关部门职责,设立长江源、黄河源、澜沧江源国家公园管理委员会。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。

三江源国家公园原则上为中央事权,试点期间由青海省代管,资金上由国家和省级财政共同保障。青海省方面,一是保障三江源国家公园管理局系统的运行经费。2019年约1.36亿元;二是省级财政设立国家公园体制试点专项资金;三是每年从地方政府债券资金中统筹安排国家公园建设1亿元资金;四是每年落实“一户一岗”生态管护公益岗位补助资金3.7亿元。国家层面,一是通过现有渠道申请资金支持,包括文化旅游提升工程、藏区专项、三江源生态保护和建设二期工程等;二是继续申请天然林保护工程、森林生态效益补偿(国家级公益林补偿)、湿地生态补偿、退耕还林还草工程、草原生态保护补助奖励、禁牧补助等生态补偿经费。共落实中央和省级投入资金33.18亿元。此外,三江源国家公园还获得一定的社会捐赠。

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三江源国家公园黄河源区牛头纪念碑

十大显著建设成果

《三江源国家公园总体规划》(下称《总体规划》)是《试点方案》中重要管理和技术文件。编制工作从2016年6月启动,至2018年1月12日国家发展改革委正式印发,历时20个月。

按照科学开放编制规划的原则,《总体规划》编制过程中国家、省层面共组织了7次专家咨询会,先后7次赴三江源实地调研,广泛征询了州县政府、地方人大代表、牧民等的意见。规划基本成熟后,还通过挂网公示的方式,征求了广大关心三江源的朋友们的意见。共通过函审、座谈会、咨询会、专题会、网上征求意见、审查会等多种方式开展了近50次意见征求,征集了数百条意见建议,反复讨论,修改规划文稿,先后更易30余稿形成了最终的《总体规划》,最大程度体现了基层的意愿。

三江源国家公园试点也成为了到目前为止,唯一一个国家批复《总体规划》的单位。

通过四年多的建设,《试点方案》的任务已经全面完成。一是形成了人与自然和谐的空间布局。二是基本建成“两个统一行使”体制机制。三是基本形成园地协同保护三江源局面。建立了省委省政府领导下的联系会议制度,园地交叉任职、双重领导,既发挥了国家公园管理机构的主体作用,又压实了地方党委政府的生态保护职责。四是初步建立有效覆盖的管理制度体系。施行《三江源国家公园条例(试行)》,制定印发12个管理办法,成立了“三江源国家公园标准化技术委员会”,制定发布了一批地方标准。五是基本建成山水林田湖草保护新体系。六是基本实现园区内自然资源综合执法。建设高效有力的自然资源综合执法队伍,基本解决了执法监管“碎片化”和管理多头化的问题。七是初步形成社会广泛参与共建新格局。初步建立了志愿者服务机制,对外开放交流取得实效。初步建立了高等院校和科研院所合作参与机制,在青海大学开设三江源国家公园专业人才培养班。八是有效探索牧民共建共管共享新模式。设立生态管护公益岗位,鼓励引导并扶持牧民从事国家公园保护建设相关工作,开展产业培训,促进转产转业。九是全面提升了国家公园基础配套支撑水平。成立“天空地一体化信息技术国家重点实验室三江源国家公园分室”和中国科学院三江源国家公园研究院,建立生态大数据中心,建设门禁系统、保护监测设施、巡护道路等基础设施,为保护管理提供支撑。十是初步探索了多元化资金投入机制。积极争取各渠道的资金支持,对各渠道资金进行整合,形成了项目支撑和资金保障合力,积极争取各类生态补偿资金和社会捐赠。

重大破局创新举措

三江源坚持生态文明思想保护和修复生态系统。从实际出发,按照统筹山水林田湖草系统治理思路,统一功能区划、严格空间管控、统筹综合治理、探索高效保护等,积极探索绿水青山就是金山银山的途径。遵循生态系统整体保护、系统修复理念,按照一级分区明确管控目标、二级分区落实管控措施的思路,打破三江源国家公园内原有6类15个保护地人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端,进行功能重组、优化整合,增强整体性、联通性、协调性、融合性,实现按照生态系统空间统一管理和修复创造条件。

以管理体制创新破解各类保护地“九龙治水”制约。按照不新增行政事业编制、“编随职转,人随事走”连人带编划转三江源国家公园管理机构。就职人员大多都本是原单位承担相关业务骨干,熟悉业务和政策法规,能够迅速投入国家公园管理和进入技术工作角色。园区所在县政府组成部门由原来的 20 个左右统一精简为 15 个。形成了以管理局为龙头、管委会为支撑、保护站为基点、辐射到村的新管理体制。有效破解了长期多头管理的现象,实现了园地协同的国家公园及自然资源的统一用途管制,统一规范管理。

推动牧民从生态索取者变为守护者。目前,三江源地区推进山水林草湖组织化管护、网格化巡查,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,构建了远距离“点成线、网成面”的管护体系。近年来,青海省财政每年投入3.7亿元资金,2018 年全面实现园区牧户生态管护公益岗位“一户一岗”,共聘用 17211 名生态管护员持证上岗,户均年收入增加 21600 元,这些措施极大地促进了牧民群众充分参与、增收致富、转岗就业、改善生产生活条件及保护生态的积极性,探索出了一条以生态保护促进脱贫攻坚的绿色发展之路。

开展生态体验特许经营试点。在《总体规划》的框架下,编制了《三江源国家公园产业发展和特许经营专项规划》,制定发布了管理办法。在此基础上,积极推进试点。2019年,率先在澜沧江源园区昂赛大峡谷开展生态体验项目特许经营试点,完成《昂赛自然体验项目方案》《昂赛生态体验和环境教育项目方案》的审查批复,全年接待国内外生态体验团队98个,体验访客302人次,经营收入101万元。昂赛大峡谷自然体验特许经营试点工作是三江源国家公园首个生态体验特许经营试点,对提高农牧民收入,在脱贫攻坚、社区发展和落实更加严格的生态保护方面具有重要意义。

积极探索“两个统一行使”有效路径。制定发布了《三江源国家公园条例(试行)》,解决“于法有据”问题;确立三江源国家公园管理局垂直管理新体制,解决“谁来管”问题;以完善机制为抓手,解决“怎么管”问题;以调查研究依据,解决“管什么”问题;以精准确权为基础,解决资源“边界权属”问题;以科学监测为标准,掌握自然资源“保值增值”情况。

充分发挥传统和新媒体作用,形成全社会关心支持的舆论氛围。2019年,三江源国家公园有关报道达6.4万次。按照宣传与体制试点同行的思路,广泛在传统媒体和新媒体对试点及其相关工作进行宣传、报道,形成全社会了解、关心、支持三江源国家公园体制试点工作的舆论氛围,凝聚社会共识,为确保体制试点工作顺利推进提供了强大的思想保证、精神力量和舆论支持。

建好用好生态环境监测网络。建立覆盖重点生态区域“天空地一体化”监测网络体系,持续推进国家公园基础数据综合应用平台建设,开展科学研究技术攻关,开展三江源自然资源和野生动物资源本底调查。按照统一监测规划、统一基础站点、统一标准规范、统一评价方法和统一信息发布“五统一”要求,建立全面设点、全省联网、信息共享、精准服务的生态环境监测网络。为国家公园体制试点建设和管理提供了有力的技术支撑。

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静谧的冬格措纳湖

国家公园的待解之题

目前,在法律层面,各类型保护地都受不同层次的法律法规和行政管理规定的约束,如何形成与以建设国家公园为主体的自然保护地体系相适应的法律法规和管理制度,是当前我国国家公园建设必须要解决的法律法规问题。

其次,国家公园体制试点有中央直管、地方代管和地方管理三种管理模式,如何体现 “国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有” “国家公园由国家确立并主导管理”。尤其是机构设置、人事安排和资金保障以及与地方政府的关系等方面,是体制机制方面需要解决的重大问题。

另外,土地承包制度与国家公园生态保护与管理之间在利益目标方面存在不尽协调的地方。尽快落实从实施层面出台“国家公园以国家利益为主导”、“严格保护管理制度”,以及落实“集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。”规定的办法。我国土地大部分是国家公园土地基本上都涉及农牧民的承包地。因此,完善土地承包经营权制度,协调与国家公园管理和土地承包权益关系,是国家公园建设需要解决的理论和实践课题。

最后要进一步完善生态管护公益岗位。国家公园体制试点期间的普遍做法是设立公益岗位作为当地农牧民转岗,这也是减轻生态压力,提高生态管护能力的有效措施。但随下一阶段国家公园正式设立,根据国际管理经验,国家公园管理生态公益岗位的要求愈来愈规范化和专业化。利用当地农牧民建立一支生态公益岗位上专业化和规范化队伍,需要因地制宜、因人制宜的系统、长期的教育、培训机制才能实现。

三江源发展蓝图

2016年3月和8月习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时和视察青海时都强调,“努力为改变‘九龙治水’,实现‘两个统一行使’闯出一条路子”“积累可复制可推广的保护管理经验,努力促进人与自然和谐发展”“要用积极的行动和作为,探索生态文明建设的好经验,谱写美丽中国青海新篇章”。

三江源国家公园的发展目标正是在于建成青藏高原生态保护修复示范区;共建共享、人与自然和谐共生的先行区;青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区;打造成中国生态文明建设的一张名片,国家重要生态安全屏障的保护典范,给子孙后代留下一方“净土”。(纸质版见《中国投资》9月号)