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杨跃军 唐弘建 | 基于房地分离的新型房地产制度创新研究
发布日期:2020-11-12 作者:杨跃军 唐弘建 信息来源:研究 访问次数: 字号:[ ]

【摘要】针对我国现行房地产制度存在的问题,遵照“房住不炒”新要求,新型房地产制度是以“两个分离”为核心,即地权与房权分离、地价与房价分离。本文梳理了新型房地产制度特点,通过与现行房地产开发流程、开发制度的比较,提出了新型房地产制度的推广建议。

【关键词】新型房地产制度;房地分离

 一、我国房地产制度的主要问题及政策调整

房地产制度是随房地产业发展壮大而不断发展形成,由房地产政策、法律规定,用于调整和指导人们从事房地产开发、经营、管理和服务的行为规范准则,是国家经济制度的重要组成部分。

(一)我国房地产制度的主要问题

我国房地产业是在改革开放的宏观政策指导下不断发展壮大的,对推进国民经济快速发展、加速全国城镇化进程、改善人民群众居住条件发挥了重要作用,并在房地产业发展实践中逐步形成一套稳定可靠的房地产制度体系。我国房地产业及其制度体系经过四十多年发展实践,取得了巨大成就,但也存在一些问题:

一是我国房地产业在经历了多年高速发展后,已由房屋短缺阶段向居住舒适阶段转变,逐步进入以存量房交易为主的时代,市场供需发生重大变化,行业分工不断细化,但运营模式创新不足,配套支持政策严重滞后,与我国当前房地产业发展阶段严重不符。

二是过度强化房地产投资功能,虽然可以有效解决房地产资金需求,但房地产权属多次流转,房屋价格多重叠加,造成过高的溢价,房地产规模和价格偏离市场需要,这是造成当前房地产市场泡沫化的重要原因。

三是按现行房地产开发模式,土地一级开发成本和利润直接进入土地二级开发流程,造成多重成本利润叠加,人为抬高房屋市场销售价格。另外,建设用地的稀缺性,决定了建设用地价值的快速增长。随着建设用地入市交易,政府缺乏对建设用地使用权快速增值的宏观调控能力,是造成房地产业市场价格增长过快和发展无序的重要原因。

四是在住房商品化、市场化快速发展中,由于过于重视房屋买卖市场,使得我国住房租赁市场未能得到与销售市场同等速度发展。通过完善住房租赁市场,使之形成与住房买卖市场相互制衡的“住房租买选择机制”,是解决我国住房市场突出问题的一个“治本”之举。

五是按照传统房地产开发方式,政府主要通过土地一级开发获得收益,而土地二级开发以及随着城市市政配套设施、公共服务设施完善而形成的增值收益与政府无关,房地产溢价分配机制不合理,政府后续开发资金短缺。同时,由于地方政府财政收入过度依赖土地开发,在国家管控趋严及房地产市场萎缩的前提下,地方财政日益困难,投资发展能力减弱。

(二)“房住不炒”的政策调整

进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从房地产行业发展的角度看,当前“日益增长的美好生活需要”体现为美好居住的需要,包括住有所居、住有所安等目标体系。而“不平衡不充分的发展”则体现在多层次住房供应体系完善、住房制度改革深化等内容。房地产行业发展正由住房短缺阶段向居住舒适阶段转变,房地产交易也由大规模新建房向以存量房为主转变,发展阶段的变化必然导致房地产行业发展思路和政策的调整。

2016年底中央经济工作会议上首次提出“房子是用来住的,不是用来炒的”。2017年政府工作报告也明确了“住房的居住属性”。2018年政府工作报告中提到“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,落实地方主体责任,继续实行差别化调控,建立健全长效机制,促进房地产市场平稳健康发展”。党的十九大报告进一步明确提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位。“房住不炒”,体现了中央定性住房市场、稳定价格的决心,将成为未来五年甚至更长期住房市场的调控总纲领,也将成为房地产市场长效机制中的重要组成部分,而住宅的居住功能将成为房地产行业创新、发展的着力点。

在此背景下,结合我国房地产发展阶段和市场需求变化,为确保房地产行业健康稳定发展,本文探索形成确保土地与房屋分别实现资金平衡的新型房地产开发模式。

二、新型房地产制度特点

围绕住房居住的基本属性,立足于住房的刚性需求市场,针对现行房地产业发展弊端,坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度具有重要意义。相对于传统房地产制度,新型房地产制度具有如下特点:

1.实行地权和房权分离,明晰政府与市场主体的产权关系

政府长期持有土地经营权,利用土地长期经营性收益(租赁),创新融资方式,解决当期土地取得的投资需求,确保土地一级开发投融资平衡。市场主体(含政府平台公司)拥有房屋开发建设权,房屋所有权通过交易流转至终端用户,确保土地二级开发或房屋建设投融资平衡。另外,实行地权和房权分离,政府可长期享受土地增值收益,并有效降低市场主体当期资金压力。

2.实行地价和房价分离,明晰政府和市场主体的经营职责

政府是土地一级开发经营责任主体,市场主体是房屋经营责任主体。土地一级开发经营收益主要通过土地租赁方式实现,房屋经营收益可通过租售并举的方式获得。同时,实现地价和房价分离,有效切断土地价格向房屋价格上的传递,避免房屋销售价格过高,有效降低购房人当期资金压力,实现“房住不炒”目标。政府可通过强化土地开发及经营措施,增强对房地产市场调控能力,确保房地产业有序健康发展。

3.实行租售并举补短板,创新升级房地产业经营模式

随着我国房地产业正逐步进入以存量交易为主的发展阶段,市场供需均发生变化,强化租赁市场培育,形成租售并举的房地产产品供应方式,满足多样化市场需求。租售并举将会成为我国房地产基本制度,深刻影响我国房地产业经营管理模式。与租售并举相匹配,创新升级房地产经营模式,由从传统注重资本增值向新时代注重资本现金流转变,房地产业进入稳定的可持续发展阶段。同时,推行租售并举,租赁成为房地产交易流通重要方式,仅有部分房屋所有权进入销售环节,弱化房地产投资功能,有效培育房地产刚性需求市场。

4.实行产权多样化,满足多样化市场需求

产权多样化,主要表现在土地权属多样化和房屋权属多样化。土地经营权属多样化方面,是指吸引土地经营者(农村集体)、社会资本、政府平台等相关者积极主动参与土地一级开发,构建以股权为纽带的土地经营权属结构。房屋权属多样化方面,是指按照房地产开发市场需求,组合政府、社会资本、购房者,甚至土地经营权所有者等利益相关者,构建以股权为纽带的房屋所有权属结构。同时,基于我国房地产业发展阶段的判断,立足我国房地产供需市场变化,结合租售并举经营方式,提供公共租赁房、机构租赁房、共有产权房、商品住房等多种住房类型,满足多样化市场需求,切实做到居者有其屋。

5.实行政策制度创新,完善配套支撑体系

为了切实落实土地、房屋经营权分离,构建多样化产权结构,全面推行租售并举,必须调整创新现行配套政策制度,重点完善创新土地供应政策、房屋销售政策、不动产登记制度、房屋评估制度等。创新土地供应政策重点在于农村集体土地入市、土地由一次性补偿转变为长期股权分红等方面。针对单一权属房屋类型(不含土地使用权),政策制度创新主要集中在房屋销售、不动产登记、房屋评估等方面,在政策上允许单一权属房屋销售,明确房屋所有权年限和房屋资产评估方法,建立不动产登记制度,制定房屋资产交易、转让、继承流程等。

 三、房地产开发流程环节比较

(一)现行房地产的一级开发和二级开发

现行房地产开发流程均是围绕着土地开发而开展,一般划分为两个阶段,即土地一级开发阶段和土地二级开发阶段。

1.土地一级开发阶段[6],即通过征地拆迁安置、配套基础设施建设等土地熟化措施,实现土地性质转变。具体工作环节包括:

(1)前期手续环节。需要获取对土地授权,办理立项相关手续,落实土地一级开发资金。

(2)组织实施环节。需要解决征地补偿协议的签订、征地批复、拆迁许可证,完成拆迁安置,并获取市政工程许可证、完成市政工程移交等征地工作。

(3)土地入市环节。需要进行供地验收,审核土地获取成本,随后开展土地入市交易和投入资金回收工作。

2.土地二级开发阶段[7],即在土地一级开发基础上,通过招拍挂等土地出让方式引入项目开发主体,进行房地产项目开发。土地二级开发流程包括选址立项、规划许可、施工许可、竣工验收四个环节。

(1)选址立项环节。首先申请规划立项,通过国土部门评估论证后,签订国有建设用地使用权出让合同;其次,提交规划设计方案,由规划部门组织审查;再次,通过规划审查后,发展改革部门出具项目前期工作批文,着手办理防空审查、取水许可、水土保持许可等审查,同时安全、地震和环保等部门对项目过程中涉及的相关问题进行评估和审批,最终由发展改革部门核准立项。

(2)规划许可环节。在规划、国土、消防等部门办理《建设用地规划许可证》《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》和设计备案等许可。同时由公共行政服务中心组织相关部门进行审批并收取相关费用。

(3)施工许可环节。在施工建设前到住建部门办理《建设工程施工许可证》,公用事业管理部门颁发市政公用设施工程施工许可证,地震地质管理部门办理相关防护要求备案。

(4)竣工验收环节。在项目竣工后,由住建部门牵头各部门进行综合验收,发展改革部门同步办理工程验收。随后申领《建设工程档案初验合格证》,领取《建设工程竣工验收备案书》,进行产权登记。

(二)新型房地产开发流程的主要变化

相对于现行房地产项目开发流程,新型房地产开发流程总体上一致,但一些关键环节、程序具有显著变化。

一是在土地一级开发阶段,不再执行现行三个环节中“土地入市环节”,政府将长期持有土地。土地一级开发资金回收,不是通过土地入市交易(如招拍挂)解决,而是通过土地租赁逐步回收。由于政府长期持有并持续经营管理国有建设用地,因此必须制定区域国有建设用地三年计划,明确国有建设用地发展空间、规模、节奏以及资金平衡路径等。

二是在土地二级开发阶段,由于不涉及土地权属流转,在选址立项和竣工验收两个环节进行重大改革调整。在选址立项环节,不再签订国有建设用地使用权出让合同,而是与土地收储部门或政府授权土地经营管理机构签订国有建设用地使用权租赁合同,利用土地租赁收益回收土地一级开发投入资金。因此,制定国有建设用地租赁管理办法是关键。在竣工验收环节,在不动产登记机构进行产权登记时,房产产权不包括土地使用权部分,只是房屋所有权产权登记,未来也只有房屋所有权进入流通流域。因此,建立相应的房产登记制度、交易制度、价值评估制度是关键。

 四、房地产开发制度体系比较

我国房地产业经过多年快速发展,从生产、流通、消费和政府管理等环节已经形成一套成熟复杂的房地产制度体系,具体内容包括建设用地制度、房地产开发经营管理制度、房地产交易管理制度、房地产登记制度、物业管理制度、房地产税收制度等。新型房地产开发制度方面必须相应调整,以更好地服务于房地产业发展。

1.建设用地制度

我国实行社会主义公有制,土地所有制分全民所有制和集体所有制两种。现行房地产项目建设用地原则上均为国有土地(我国部分城市正在开展农村集体建设用地开发房地产项目示范),其来源于国有土地或国家征收的原集体所有土地。目前,我国国有建设用地使用权主要通过出让、划拨、转让、租赁等方式取得。出让是国家将国有土地一定年限使用权出让给土地使用者,并向国家支付土地使用权出让金的行为,出让方式有协议、招标、拍卖、挂牌等。法律规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅建设用地,必须采取招标、拍卖或挂牌方式出让。为规范建设用地征收储备,我国制定了《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)、《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)、《关于印发土地储备项目预算管理办法(试行)的通知》(财预〔2019〕89号)等政策文件。

对于新型房地产开发项目来说,由于建设用地政府长期持有,不再执行“土地入市环节”,因此也不存在建设用地使用权出让事宜,而是通过建设用地使用权租赁,解决房地产项目土地需求和建设用地投入回收难题。建设用地收储由政府土地收储部门负责,遵照国家及地方政府相关政策执行。

2.房地产开发管理制度

房地产开发必须严格遵循我国城市规划体系要求,执行规定的报建审批管理程序,核发项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。政府为保障房地产项目施工顺利进行,颁布了一系列法规,构成了我国工程施工和施工企业的管理制度,主要包括项目报建、施工许可、工程质量管理和质量保修、工程竣工验收、施工企业资质、工程监理等多项管理制度。房地产开发企业应对项目质量负责,必须提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

我国现行房地产开发管理制度是确保房地产项目开发建设阶段有序推进的基础条件,新型房地产项目必须继续严格遵照现行开发管理制度。

3.房地产交易管理制度

房地产交易主要包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁等活动。房地产转让时应签订书面转让合同,此外还要按照规定的程序到房地产管理部门办理交易手续并申请登记。房地产抵押是指抵押人以其合法房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务担保的行为。房屋租赁是房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为。我国现行法律法规对房地产抵押与房屋租赁均有详细规定。

新型房地产项目由于实行地权、房权分离和地价、房价分离,采用租售并举交易方式,房地产交易只涉及房屋所有权,因此对房屋产权转让、抵押产生较大影响,现行房地产转让、抵押的相关流程、管理办法、法律法规均不适用。

首先,新型房地产制度不涉及建设用地使用权转让问题,不动产登记部门应该允许不含土地使用权的单一房屋所有权登记,制定房屋所有权交易登记办法;

其次,制定房屋所有权价值(价格)评价方法,力求科学评估房屋所有权价值和价格;

再次,制定建设用地使用权和房屋所有权交易(租售)管理办法,明确各自租售价格形成机制;

最后,建立建设用地使用权与房屋所有权协同管理机制,优先保障房屋所有权利益。

4.房地产登记制度

房地产登记是指经申请人申请,由房地产登记机构将申请人的房地产权利和其他应当记载的事项在房地产登记簿予以记载的行为,是一种不动产物权的公示方式。凡经登记的房地产权利,都受到国家法律的保护。在我国现行的登记制度下,房地产登记包括土地登记和房屋登记。土地登记分为土地总登记、土地初始登记、土地变更登记、土地注销登记等内容。房屋登记包括房屋所有权登记、房屋抵押权登记、地役权登记、异议登记、更正登记等内容。办理房屋登记,要经过申请、受理、审核、记载于登记簿和发证等程序。

相对于现行房地产登记制度,新型房地产制度只进行房屋登记,不涉及土地登记。房屋登记内容及流程与现行房地产登记制度一致。

5.物业管理、税收等制度

物业管理是与房地产业现代开发方式相配套的综合性管理,对于促进经济增长、提高居民居住质量、增加就业、维护社区稳定以及推动房地产业良性发展具有重要意义。现代物业管理服务内容可分为常规性的公共服务、针对性的专项服务和委托性的特约服务三大类,具有社会化、专业化、市场化三个基本特征。另外,我国现行与房地产业有关的税种有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、营业税、城市维护建设税、个人所得税、企业所得税、印花税等,以上税种税率、征收范围国家均有明确规定。

与现行房地产开发相配套的物业管理制度,在推动房地产业良性发展中发挥重要作用,也适用于新型房地产业发展。对于新型房地产业来说,由于不涉及建设用地使用权转移,税收制度只包括与房屋相关的税种,不含城镇土地使用税、土地增值税等。

 五、新型房地产制度推广策略

新型房地产制度是对现行房地产制度的创新调整,在推广过程中应遵循理论先行、试点推动、以点带面、循序渐进的原则,具体推广策略如下:

1.理顺理论体系,完善制度政策框架

新型房地产制度以地权、房权分离,地价、房价分离为核心,从土地房屋一体化开发向土地房屋分类开发转变,明确政府和社会资本职责,分别设计运营管理模式,各自实现资金平衡。以此为基础,完善配套相应的制度政策,重点在于土地供应、房地产交易、登记等制度政策创新。但考虑到我国现行政治体制及地方政府行政权限、工作流程等要求,在制度政策创新方面要循序渐进,因势利导,论证充分,逐步调整政府职能部门职责范围。

2.明确推广主体,构建推广组织体系

新型房地产制度的推广,具有较强的技术性、政策性要求,需要组建高级别的推广主体机构。拟由海外咨询有限公司、清华大学金融与发展中心组建示范推广联合体,发挥双方优势,共同推动新型房地产制度示范。其中,海外咨询有限公司负责开发模式、方案制定,以及配套政策制度完善,并策划落实具体项目。清华大学金融与发展中心负责融资渠道搭建,并制定具体项目的融资方案。以联合体为新型房地产制度推广主体,发挥主导作用,同时联合国土、规划、住建、金融、房地产、法律法规等领域专家,组建专家顾问团队。联合体与地方政府(原则上为地市级政府)达成合作推广协议,组建具体合作项目推进工作组,负责具体项目的推广落地。

3.优选试点城市,建立合作推进机制

试点城市的选择,是确保新型房地产制度推广的关键。新型房地产制度示范推广对房地产市场活力、政策创新等有较高要求,可优先在三类城市试点。一是国家级新城新区,如雄安新区,具有突出的政策优势和制度优势,现有存量房市场对试点形成的制度阻力和路径依赖较小,并且有良好的政策预期和大量外来人口形成的租购需求。二是如老工业基地、棚户区或城中村较为集中的城市,如河南焦作市,试行新型房地产制度可以降低城市更新成本,有效吸引社会投资参与棚户区或城中村改造。三是房屋市场供需矛盾突出的城市,如北京、深圳等,新型房地产制度能充分发挥稳地价、降房价效应,配合保障房政策实施。同时,地方政府还应有意愿开展新型房地产制度试点,确定新型房地产制度推广试点项目或区域,明确负责机构,制定示范推广实施方案。试点城市政府应与推广联合体建立合作推广机制,明确双方职责,确定项目边界,共同制定合作推动计划。

4.确保资金平衡,突破项目实施瓶颈

我国房地产业经历过高速发展阶段后,土地成本、建设成本快速增加,而大部分城市房地产市场呈萎缩态势,已严重压缩房地产市场利润空间,房屋供需失衡、有价无市、交易萎缩等现象比较突出,房地产项目投融资平衡难度越来越大,成为制约项目实施的关键要素。新型房地产制度将有利于区域房地产项目投融资平衡,分两个层面突破项目实施瓶颈。(1)土地层面的资金平衡。鉴于土地租赁可获得长期稳定收益,因此通过土地收储债劵、土地资产证券化等融资方式,解决当期土地征收资金需求,实现土地投融资平衡。(2)房屋层面的资金平衡。鉴于租售并举的复合交易方式,可实现销售收益和租赁收益,形成项目稳定现金流,解决房屋建设成本及利润需求,因此通过房屋直接销售、房屋资产证券化、REITs等融资方式,解决房屋当期建设资金,实现房屋投融资平衡。

5.明确优先区域,制定工作推进计划

为便于新型房地产制度推广,优先选择长三角、粤港澳大湾区、京津冀等社会经济发达区域进行示范试点,并结合城市更新改造、国家新区建设、产城融合发展等相关工程一并推进,力求事半功倍,快速见效。目前,重点从雄安新区、保定、苏州、无锡、湖州、丽水、东莞等城市入手,梳理新型房地产制度理论体系和典型合作模式,广泛开展对外推广宣传,积极与地方政府签订合作协议,编制试点城市国有建设用地三年计划,并制定具体项目合作推进方案。

六、结语

新型房地产制度与现行房地产制度的区别主要体现在“房地分离”,即“房权与地权分离”“房价与地价分离”。通过推行新型房地产制度,政府可长期持有土地经营权,通过土地创新融资解决当期土地资金需求,减轻当期开发资金压力,同时切断土地价格向房屋价格上的传递,避免房屋销售价格过高,有效降低购房人当期资金压力,满足房地产市场刚性需求。

新型房地产制度示范推广对房地产市场活力、政策创新等有较高要求,未来可以在国家级新城新区(雄安新区),老工业基地、棚户区或城中村较为集中的城市(河南焦作),房屋市场供需矛盾突出的城市(北京、深圳)进行试点示范,逐步推进政策体制创新,实现“房住不炒”的目标。

参考资料:

1.房地产制度.百度百科.

https://baike.so.com/doc/9249004-9582364.html.

2.房地产制度(房地产政策、法律所规定的规范准则).百度百科.

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3.我国房地产的发展历程、现状及未来.道客巴巴.

https://www.doc88.com/p-6921993107560.html.

4.如何分阶段划分中国房地产业的发展历程.百度经验.

https://jingyan.baidu.com/article/cbcede077f83bf02f40b4d81.html.

5.中国房地产业发展历程及趋势.百度文库.

https://wenku.baidu.com/view/0fa95e96a1116c175f0e7cd184254b35eefd1ade.html.

6.最全土地一级开发流程.房地产工程师官网.百度文库.

http://www.360doc.com/content/19/1119/19/67308233_874194142.shtml.

7.土地二级开发.百度百科.

https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BA%8C%E7%BA%A7%E5%BC%80%E5%8F%91/2039434?fr=aladdin.